財政預算的兩大主題是「企業救濟」（企業救濟措施包括早前公布的300億「防疫抗疫基金」，相關開支落在2019/20年度只是會計安排，在分析公共財政上並不重要）與「全民派錢」，兩者在在需財，因此預計政府在2019/20年度最終將會由原先估算的100多億盈餘變成約400億赤字，同時預計在2020/21年度錄得近1400億赤字。

救濟企業的是與非
救濟企業帶來一定爭議，特別是如「防疫抗疫基金」般對個別行業傾斜，而非一般性地減免投入要素的成本。畢竟做生意難免要面對不確定性，並無只賺不賠、政府「包底」之理。然而疫情來得既急且廣，為商業活動帶來的重大干擾，在市場未有相關風險管理工具之時（現時的「營運中斷保險」通常剔除瘟疫及重大流行病引致的損失，但是在9．11恐怖襲擊後業界便推出恐襲保險回應需求，因此相信瘟疫保險指日可期），政府當起最終保險人的角色，避免短期經濟衝擊帶來大量企業結束重開引致的成本，並非沒有道理。當然，救濟企業無可避免帶來道德風險，企業在政府「包底」下漠視風險帶來的長遠社會成本可觀，而道德風險帶來的成本有多大，政府如何釐定應救與不救是重點。

企業或行業應救與否，本來只應着眼成本效益，但是政治經濟學的研究顯示，實際上的決定有更多考量。公共財政被換作政治利益不是新事，美國總統尼克遜在1972年競選連任前特意以信件提醒社會保障的受助人，他們的社會保障金額已被大幅提高，成為政客會在大選當前以公帑「賄賂」選民，從而引起所謂政治經濟周期的經典證據。然而公共財政被換作政治利益的關鍵，其實不在選民，公共選擇學派重要學者圖洛克（Gordon Tullock）早已指出即使沒有民主選舉，政治領袖同樣需要得到特定利益團體支持。既然如此，公共財政成為逐租之地也就並不出奇。事實上不少經濟研究也指出，專制政權下的公共開支和債務基本上不下於政客喜以公帑「賄賂」選民的民主政府，只是花費地方不同（軍事開支是為一例，見註）。

全民派錢的得與失

相對於救濟特定行業，無差別全民派錢引起逐租的憂慮顯然較少。理論上，針對有需要人士的精準派錢的確應該更能利用有限財政資源「救急扶危」，實際上執行時卻涉及資產收入申報、資助額計算等等龐大行政成本。這些一次性成本在年復一年的長期福利措施中攤分或許仍可接受，但是用在一次性措施中則明顯使成本效益大打折扣。相比之下，雖然全民派錢未必精準，但是在成本效益、簡政便民方面遠勝其他方法。正如格價固然精打細算，但為一元幾毫的物品都要格價一番，只會得不償失。

雖然「企業救濟」與「全民派錢」引致過千億開支，但是均屬一次性。在高達1.1萬億的財政儲備下，相關一次性開支對於政府的長遠財政穩健程度的影響理應非常有限。相反，財政預算中的中期財政預測可能更加令人憂慮。

香港公共財政的長遠穩健性

猶記一年之前，2019/20年度的財政預算極為進取，打算把2019/20至2023/24年間的公共開支每年以高於經濟增長的5.5%增加，結果是公共開支在2023/24年度將會達到本地生產總值22%的高位。時至今日，香港經濟飽受重創，然而政府在最新一年的預算之中不但未有減低公共開支的增速，反而進一步把2019/20至2023/24年間公共開支的增長加速至年均5.7%。在經濟增長在今明兩年停滯而公共開支增長加速的情况下，公共開支在2023/24年度將佔用24%的本地生產總值，同時引致未來幾年持續錄得每年近200億的赤字。必須緊記，這個估算是在香港經濟將在2021/22年全面復蘇及政府收入能夠在後幾年以每年6.6%的速度增長的假設下得出。

在逆周期措施跟長期公共開支急速增長的情况下，香港將在5年間消耗17%的財政儲備。當然，超過9000億的儲備不能不算豐厚，問題在於社會並不清楚這個數額當中究竟多少需要用作撫平經濟周期的逆周期儲備，多少需要留作人口老化帶來的長期財政缺口。在這種情况下，不理經濟順逆大幅增加公共開支，不能不令人憂心。

就在不久之前，穆迪對香港的信貸評級降級。較為人知的降級理由，是由於去年政府社會運動處理的手法，反映出香港現存制度對於處理隨着社會發展而出現的各種政經訴求、長遠維持社會穩定的能力成疑。較少為人知的是，報告提及香港在如此動盪時刻仍然能夠維持相對較高的信貸評級，乃在於其審慎的財政政策及豐厚的財政儲備。無論喜歡與否，甚至認同與否，香港若要維持國際金融中心的地位，就不可能漠視這個對於國際投資者信心與風險評估有着重要影響的分析。

註：Mulligan, C. B., Gil, R., & Sala-i-Martin, X. (2004). Do Democracies Have Different Public Policies than Nondemocracies?. Journal of Economic Perspectives, 18(1), 51-74.

刊於2020年2月27日明報

財政預算出爐，市民最為關心的通常是各項「利民紓困」的派錢措施，然而報告中關於公共開支的中期預算，雖然只是寥寥數字，卻可能對於香港的公共財政有着更加深遠的影響。財政預算中提及公共開支在直至2023/24年度的中期財政預測中，將會上調至佔本地生產總值22%，遠高於過去一直維持着的18%水平，但是政府同期仍然預計會錄得盈餘。

香港的公共財政特性

眾所周知，香港政府的財政收入非常依賴來自與土地物業相關的收益，賣地收益跟物業買賣的印花稅大約佔整體政府收入接近兩成。香港在過去一段頗長時間的地產物業市道非常暢旺，政府在2010至2018年的總收入佔本地生產總值的平均比率也因而接近22%，跟現時提議的公共開支比率相若。政府的中期財政預測主要以這段期間的賣地收益估算賣地收入，所以得出政府在調升公共開支比率後仍然錄得盈餘的結果自然也不足為奇。

然而地產物業的市場表現對於經濟增長甚為敏感，根據過去近20多年的政府財政數據，利得稅與薪俸稅稅收的變幅大致上為經濟增長的兩倍。相反，香港經濟增長每下跌一個百分點，政府來自賣地跟印花稅的收入的變幅便會減少高達7個百分點。正因如此，雖然香港經濟增長在2018年只是略為放緩，但政府財政結餘已經較上個財政年度錄得頗大跌幅。

香港政府財政對於土地物業相關收益的依賴，造成香港公共財政結餘異常波動。回歸以來，香港經濟增長經歷亞洲金融風暴、沙士及金融海嘯等衝擊，增長波幅約為4%，但政府收入的波幅則差不多是經濟增長波幅的4倍。

回歸以來的跨周期財政表現

回歸以來的20多年，香港經濟既經歷過近年的高峰，也遇上過亞洲金融風暴、沙士等低潮，假如我們利用平均數據來撇除整個經濟周期帶來的雜音（這只是其中一個最簡單的方法，亦無剔除政府財政對經濟表現的回應，不贅），政府整段期間的平均收入和開支佔本地生產總值大約是19%和18%，香港政府也因而在這段時間每年平均錄得300億元財政盈餘（以2016年物價計算，下同）。原則上，這個長期存在的收支差距，可以是政府增加開支或是降低稅收的空間。現在政府把中期預測的開支比率調升至22%，實在有需要提出更有力的研究去解釋，何以過往在經濟危機時的政府財政表現變得不再相關。

香港公共財政異常波動，往往使大眾無法理解短期的財政結餘是否只屬於周期性，也因而引致社會對於政府能否提升公共開支的討論缺乏基礎。
實際上世界不少國家的政府收入都非常依賴出售天然資源，她們的財政收入同樣隨着資源價格而大上大落。近年這些天然資源豐厚的國家為了避免政府開支隨着資源價格大上大落，紛紛設立基金及相關準則把資源價格高企時所得的收入儲起，令她們在資源價格下滑時可以作出補貼以穩定政府開支。雖然這些穩定基金的效用往往視乎政府體制和法治的質素（註），但相信香港在這些方面仍然應無顧慮。假如政府能夠設立類似基金及規則摒除經濟周期為公共財政帶來的雜音，肯定有助社會理解政府增加開支比率的理據。

缺人口老化負擔估算 財政規劃無從說起

另外，在人口老化的挑戰下，相關的結構性負擔也是公共財政規劃不可或缺的一環。政府曾經成立長遠財政計劃工作小組，估算人口老化的財政負擔超過萬億，但是其中不少諸如經濟增長、工程開支等假設仍有重大爭議，現任行政長官林鄭月娥同樣對相關估算明確表示異議。然而無論現屆政府是否同意長遠財政計劃工作小組的報告，人口老化作為影響政府長遠財政的一個重要因素，在缺乏相關財政負擔的估算下，政府的財政規劃根本無從說起。

註：Venables, A. J. (2016). Using natural resources for development: Why has it proven so difficult?. The Journal of Economic Perspectives, 30(1), 161-183.

刊於2019年2月28日明報