財政預算的兩大主題是「企業救濟」（企業救濟措施包括早前公布的300億「防疫抗疫基金」，相關開支落在2019/20年度只是會計安排，在分析公共財政上並不重要）與「全民派錢」，兩者在在需財，因此預計政府在2019/20年度最終將會由原先估算的100多億盈餘變成約400億赤字，同時預計在2020/21年度錄得近1400億赤字。

救濟企業的是與非
救濟企業帶來一定爭議，特別是如「防疫抗疫基金」般對個別行業傾斜，而非一般性地減免投入要素的成本。畢竟做生意難免要面對不確定性，並無只賺不賠、政府「包底」之理。然而疫情來得既急且廣，為商業活動帶來的重大干擾，在市場未有相關風險管理工具之時（現時的「營運中斷保險」通常剔除瘟疫及重大流行病引致的損失，但是在9．11恐怖襲擊後業界便推出恐襲保險回應需求，因此相信瘟疫保險指日可期），政府當起最終保險人的角色，避免短期經濟衝擊帶來大量企業結束重開引致的成本，並非沒有道理。當然，救濟企業無可避免帶來道德風險，企業在政府「包底」下漠視風險帶來的長遠社會成本可觀，而道德風險帶來的成本有多大，政府如何釐定應救與不救是重點。

企業或行業應救與否，本來只應着眼成本效益，但是政治經濟學的研究顯示，實際上的決定有更多考量。公共財政被換作政治利益不是新事，美國總統尼克遜在1972年競選連任前特意以信件提醒社會保障的受助人，他們的社會保障金額已被大幅提高，成為政客會在大選當前以公帑「賄賂」選民，從而引起所謂政治經濟周期的經典證據。然而公共財政被換作政治利益的關鍵，其實不在選民，公共選擇學派重要學者圖洛克（Gordon Tullock）早已指出即使沒有民主選舉，政治領袖同樣需要得到特定利益團體支持。既然如此，公共財政成為逐租之地也就並不出奇。事實上不少經濟研究也指出，專制政權下的公共開支和債務基本上不下於政客喜以公帑「賄賂」選民的民主政府，只是花費地方不同（軍事開支是為一例，見註）。

全民派錢的得與失

相對於救濟特定行業，無差別全民派錢引起逐租的憂慮顯然較少。理論上，針對有需要人士的精準派錢的確應該更能利用有限財政資源「救急扶危」，實際上執行時卻涉及資產收入申報、資助額計算等等龐大行政成本。這些一次性成本在年復一年的長期福利措施中攤分或許仍可接受，但是用在一次性措施中則明顯使成本效益大打折扣。相比之下，雖然全民派錢未必精準，但是在成本效益、簡政便民方面遠勝其他方法。正如格價固然精打細算，但為一元幾毫的物品都要格價一番，只會得不償失。

雖然「企業救濟」與「全民派錢」引致過千億開支，但是均屬一次性。在高達1.1萬億的財政儲備下，相關一次性開支對於政府的長遠財政穩健程度的影響理應非常有限。相反，財政預算中的中期財政預測可能更加令人憂慮。

香港公共財政的長遠穩健性

猶記一年之前，2019/20年度的財政預算極為進取，打算把2019/20至2023/24年間的公共開支每年以高於經濟增長的5.5%增加，結果是公共開支在2023/24年度將會達到本地生產總值22%的高位。時至今日，香港經濟飽受重創，然而政府在最新一年的預算之中不但未有減低公共開支的增速，反而進一步把2019/20至2023/24年間公共開支的增長加速至年均5.7%。在經濟增長在今明兩年停滯而公共開支增長加速的情况下，公共開支在2023/24年度將佔用24%的本地生產總值，同時引致未來幾年持續錄得每年近200億的赤字。必須緊記，這個估算是在香港經濟將在2021/22年全面復蘇及政府收入能夠在後幾年以每年6.6%的速度增長的假設下得出。

在逆周期措施跟長期公共開支急速增長的情况下，香港將在5年間消耗17%的財政儲備。當然，超過9000億的儲備不能不算豐厚，問題在於社會並不清楚這個數額當中究竟多少需要用作撫平經濟周期的逆周期儲備，多少需要留作人口老化帶來的長期財政缺口。在這種情况下，不理經濟順逆大幅增加公共開支，不能不令人憂心。

就在不久之前，穆迪對香港的信貸評級降級。較為人知的降級理由，是由於去年政府社會運動處理的手法，反映出香港現存制度對於處理隨着社會發展而出現的各種政經訴求、長遠維持社會穩定的能力成疑。較少為人知的是，報告提及香港在如此動盪時刻仍然能夠維持相對較高的信貸評級，乃在於其審慎的財政政策及豐厚的財政儲備。無論喜歡與否，甚至認同與否，香港若要維持國際金融中心的地位，就不可能漠視這個對於國際投資者信心與風險評估有着重要影響的分析。

註：Mulligan, C. B., Gil, R., & Sala-i-Martin, X. (2004). Do Democracies Have Different Public Policies than Nondemocracies?. Journal of Economic Perspectives, 18(1), 51-74.

刊於2020年2月27日明報

武漢肺炎疫情持續，中國各地相繼對生活、交通實施「封閉式管理」，嚴重打擊經濟活動。旅遊業固然首當其衝，然而即使中國旅遊業近年增長驕人，所佔生產總值仍然只約百分之二。相反，在政府積極推動之下，近年中國經濟增長七成來自個人消費，可見疫情對於個人消費的影響才是關鍵。即使現時中國零售高達四分之一已經轉至網上，其中不少網上零售其實仍然有賴所謂線上加線下的綜合體驗，加上網上零售同樣受制於疫情對生產活動所帶來的干擾，因此個人消費恐怕仍然難免受到疫情重大打擊。

疾病、饑荒與戰爭對於經濟活動的干擾，雖然一般會在事件結束後出現相應反彈，但是仍然可以透過人力資源對於長期社會發展帶來影響，例如西北大學的華裔經濟學家錢楠筠教授曾經發現當年中國60年代大饑荒的倖存者，長大後由身高體重到教育水平都受著負面影響（註1）。不過說到各界的主要憂慮，倒是大部分在於疫情發生於中國經濟正面臨巨大挑戰之時。

中等收入陷阱的挑戰

中國在2003年經歷過類似疫情（然而未有大規模的封城），第二季度經濟增長在疫情影響全面浮現的情況下，較第一季度下跌兩個百分點，但是中國經濟當年正受惠於2001年底入世後帶動的出口颷升和生產力增長，因而經濟能夠在下半年迅速反彈，並在往後幾年重回升軌。反觀近年中國經濟增長明顯，在2008年金融海嘯結束改革開放以來的雙位數增長以後，增長大約就是每三至四年下降百分之一，至最近的百分之六增長。

國家在經濟發展到一定水平時，經濟增長逐漸放緩其實應是正常不過，然而歷史上不少國家在達到中等收入之後，增長滑落過速，隨後經濟發展長期停滯不前，國民收入無法晉身更高水平，是為中等收入陷阱。中國2019年的人均生產總值，經物價調整後約為美國的百分之三十，大部學者同意正是處於「中等收入」定義的危險區域。

學術研究對於中國是否已經落入中等收入陷阱未有定論，但是中國正在面對引致其他國家落入中等收入陷阱的挑戰卻是明顯不過。國家處於較低發展水平時，一般都有大量勞動力被困於農業。說是被困，因為勞動力是在其他產業未能提供充足就業機會的情況下，才被迫留在貧困農村，而這正是貧窮農業國家沒有失業問題、只有饑荒問題的困境。這些大量的農村剩餘勞動力，在國家以工業化脫貧時提供不絕的廉價勞工，形成在出口及吸引外資方面的巨大優勢。直至工商業發展最終用盡農村剩餘勞動力，亦即到達經濟學中的路易斯拐點，進一步的勞工需求便會引致工資上漲。這時純粹依靠廉價勞動力競爭的中低端技術產業、加工組裝工序便會失去優勢，難以支持國民收入提升至更高水平。在中國，農民工的枯歇加上80年代一孩政策帶來勞動人口的下降，工資上漲早在十年前已經令到李宏彬教授等提出中國勞工不再便宜（註2）。

科技興邦

勞工不再便宜，解決之道在於提升產業的技術層面，從而提高其中的勞工增值份額，然而中等收入國家提升技術之途並不容易。較低收入國家起步之時距離已發展國家的領先科技甚遠，已發展國家為求能在較低收入國家的投資獲得更大回報，通常對於轉移中低端科技來增加較低收入國家勞工的生產力無大異議。經濟發展至一定水平後，中等收入國家愈來愈接近科技前沿，與已發展國家在科技上直接競爭已是一步之遙，因此再難輕易「借用」別國科技。更有甚者，即如現時美國對中國實行科技保護主義，將任何可能損害科技優勢的交易交流禁絕。隨著提升科技水平的成本增加，提升國民收入水平的難度同樣增加。

中國政府近年大力推動創新自主、科技發展，可以稱得上是對症下藥，而實際上中國亦已在科硏方面取得不少卓越成就，中資科技巨企的身影也在財富500中逐漸浮現。中國科技產業發展的一個特色，在於政府的高度參與及強大的保護政策，這種政策的好處當然是能夠在短時間內建立起甚具規模的本土科技產業，但是同樣存在著缺失。政策必以指標先行，指標有限但科技涉及的層面無限，特定指標自然扭曲發展。例如中國政府為求鼓勵硏發專利而提供巨額補助，結果是專利註冊急升甚至超越美國，但是不少硏究卻發現這些專利質素成疑，亦無助推動創新（註3）。另一方面，強烈的本土創科保護主義，往往影響國內知識產權制度的公正性，不單令外資創科企業卻步、窒礙引進科技，更加容易成為外國施加報復的借口。

制度是王

突破中等收入陷阱，說到底就是為國民收入持續注入增長動力。人均生產總值的增長基礎來自勞動力的增長、資本的增長及生產力增長。中國在改革開放初期，憑著經濟制度改革帶來的更有效分配和競爭，生產力的增長成為推高國民收入的主要動力。中國加入世貿後，融入全球競爭制度帶來另一輪的生產力增長。可惜這種制度紅利在金融海嘯後無以為繼，中國政府只能大力催谷資本投資支撐增長。資本投資對於缺乏基建的發展中國家重要，但是同時受制於遞減的邊際回報，特別是這些只為短期刺激經濟而非有助長期發展的投資項目。在中國，政府主導的投資對於推動經濟增長的效益在近年已經顯著下降，為求能在金融海嘯中刺激投資，中央政府更加無何奈可地對地方政府透過五花百門的投資公司舉債「隻眼開隻眼閉」，埋下地方債務危機的種子。

重新提升生產力是突破中等收入陷阱的正途。世界銀行與中國國務院發展硏究中心在2019年發表過一份關於中國經濟增長的報告（註4），提及生產力增長在近年滑落的一個主要原因在於開放市場的步伐有所停滯，因此落實提升市場競爭的制度是不可或缺的關鍵。中國政府正在著力加大教育跟科技投資，對於有助提升生產力，但是根據這些成功「逃離」中等收入陷阱國家的經驗，要把教育、科硏有效地轉化成競爭優勢，投資以外同樣需要開放包容的社會體制，給予創新意念成長的空間。簡言而之，能使中國再次騰飛的因素至今仍然離不開制度。面對愈加龐大及複雜的經濟體系，中國既應堅守市場經濟制度維持競爭，亦須提供開放包容的社會體制給予人力資源、創新科技空間為經濟注入新動力。

註1: Meng, X., & Qian, N. (2009). The long term consequences of famine on survivors: evidence from a unique natural experiment using China's great famine (No. w14917). National Bureau of Economic Research.

註2: Li, H., Li, L., Wu, B., & Xiong, Y. (2012). The end of cheap Chinese labor. Journal of Economic Perspectives, 26(4), 57-74.

註3: Hu, A. G., Zhang, P., & Zhao, L. (2017). China as number one? Evidence from China's most recent patenting surge. Journal of Development Economics, 124, 107-119.

註4: World Bank Group and Development Research Center of the State Council, The People’s Republic of China. (2019). Innovative China : New Drivers of Growth.

刊於2020年2月21日信報